Per entendre la política cal conèixer el funcionament i l’organització de l’administració pública. Una teranyina on servidors públics i polítics treballen plegats. Però per analitzar i fiscalitzar la seva tasca cal observar-la amb perspectiva. I qui ho fa és el catedràtic de Ciència Política i de l’Administració de la Universitat Pompeu Fabra, Carles Ramió. Arribem al seu despatx, ens situem en una taula rodona i comença a enraonar. Serà difícil conduir la conversa. Té moltes coses a dir i el seu llenguatge didàctic fa que ningú gosi tallar-lo. I comença parlant, justament, dels conceptes que defineixen un bon govern.

Quins són?

“Quan tens barrejada la política i l'administració el resultat és que tens mala política i mala administració. I llavors, mal govern”

El concepte de bon govern s’ha posat de moda en els darrers anys i fa referència a temes de qualitat institucional, de transparència, que no hi hagi clientelisme i una diferenciació molt clara entre la línia política i la professional. Hi ha una cosa que es diu direcció pública professional regulada, que no tenim en aquest país i que sí tenen en d’altres del nostre entorn. Es refereix a elements de tipus bastant tècnic de funcionament intern de l’aparell administratiu. Que és el que permet després fer bones polítiques i serveis públics. És a dir, hi ha moltes interferències entre elements tècnics que decideixen els polítics i polítics que decideixen els tècnics, perquè no estan ben definits els rols. Per exemple, és molt típic que als ajuntaments de les comunitats autònomes els polítics intervinguin en qüestions tècniques i, en canvi, a l’Estat passa a l’inrevés: són els funcionaris els que fan política. Quan tens barrejada la política i l’administració el resultat és que tens mala política i mala administració. I llavors, mal govern.

Alguns dels conceptes que també obsessionen en l’àmbit administratiu són l’eficàcia i l’eficiència.

La clau, primer, és l’eficàcia: s’han de fer polítiques públiques de qualitat, que siguin efectives. Un cop aconseguida l’eficàcia has de lluitar per l’eficiència, que tot surti amb els costos més baixos possibles. Curiosament, aquí tenim en termes generals uns serveis públics amb bastanta eficàcia i eficiència. La sanitat n’és un exemple. Però hi ha una certa obsessió en veure l’administració pública com una empresa que presta serveis als ciutadans. Això és molt normal, però la primera atribució de l’administració pública és donar seguretat jurídica i institucional a la societat, que és el que fomenta el desenvolupament econòmic i, per tant, el desenvolupament humà. Un país funciona o no en funció de la qualitat de les seves institucions públiques. I això de qualitat no és només en bona prestació de serveis sinó és que els aparells no estiguin capturats políticament perquè aleshores hi ha arbitrarietat. 

Podem fer-ho més comprensible? Posi un exemple.

Un empresari català vol invertir i muntar una empresa a Colòmbia. Detecta que allà, els tràmits administratius, que són molt complexos, per obrir una empresa te’ls resolen en 15 dies. Aquí fins fa poc tardaven nou mesos; ara, sis. És una administració pública en aquest sentit més eficaç i eficient que la nostra. Però la pregunta clau és: aquesta eficàcia i eficiència de l’administració colombiana, que vagi tan ràpid fent aquests tràmits, serà l’element determinant a l’hora que aquest empresari català inverteixi els seus diners a Colòmbia? Certament això és anecdòtic. Ell invertirà els seus diners a Colòmbia si detecta institucions públiques sòlides, solvents, estables, que no canvien arbitràriament les regles del joc, que li donen seguretat jurídica per invertir els seus diners.

Has parlat de burocràcia. Ras i curt: s’ha d’eliminar?

És dolent burocratitzar els serveis però si flexibilitzem la burocràcia caiem amb inseguretat jurídica. Hem d’ordenar els dos models, hem de reconèixer que hi ha un model de l’administració pública que és estrictament burocràtic, és a dir, ha d’estar estandarditzat, ha de funcionar amb unes regles, ha de tractar amb equitat i igualtat a tothom. Després, quan prestem serveis, ha d’haver-hi una part més flexible que ha de funcionar com una empresa. L’administració pública hauria de tenir un model híbrid, buroempresarial, amb dues ànimes.

“Hem estat els últims entre els països desenvolupats, junt amb Xipre i Malta, en implementar lleis de transparència. I no hem agafat la legislació més avantguardista, sinó la més retrograda”

Dues ànimes que han de ser transparents.

Jo parlo de transparència translúcida. Estem molt emocionats però les lleis són de fa cinc o sis anys. Hem estat els últims entre els països desenvolupats, junt amb Xipre i Malta, en implantar-les. I no hem agafat la legislació més avantguardista, sinó la més retrograda. Al final és un tipus de transparència que no respon a les grans preguntes que es fa un ciutadà: qui, com i per què es prenen les decisions i amb què es gasta l’últim cèntim d’euro. Ara per ara això no ho saps. Perquè les agendes dels alts càrrecs són transparents però tu no saps qui truca per telèfon o amb qui van a dinar. Alhora, tu entens un pressupost públic? Jo he treballat en molts llocs de l’administració i no els entenc. Els pressupostos són un element formal, però no et diuen exactament amb què es gasten els diners. El que la gent vol saber és: aquest servei públic quant costa? En personal, en lloguer dels espais, en manteniment, en professionals que es contracten... Els catalans vam aprovar la llei un any més tard que a Espanya, ja ens val! L’haguéssim pogut aprovar perfectament 30 anys abans. Ho va fer Rajoy, que no és precisament l’home més modern de la humanitat, perquè estava totalment acorralat per la corrupció. Tenim també les webs de transparència. És com si tinguéssim una botiga amb un aparador de transparència. Si tu ets transparent no et fa falta cap aparador. És una contradicció conceptual. Sigues transparent en tot el teu sistema de gestió.

Una altra manera de controlar la feina dels representants polítics és amb els processos de rendició de comptes. Funcionen a les nostres administracions públiques?

“Ens agrada molt no reformar l’administració pública, sinó ‘tunejar-la’. Tenim un cotxe molt antic, li afegim una mà de pintura, posem una línia vermella i ja tenim un esportiu. Doncs no, vostè té la mateixa porqueria de sempre”

Un altre gran dèficit que tenim és l’avaluació de les polítiques. Aquí no ho fem. Hi ha molt pocs països que avaluïn polítiques públiques de forma sistemàtica. Catalunya va crear  l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (Ivàlua) que avalua tres o quatre polítiques públiques a l’any. Molt ben analitzades, metodològicament genial, però, és clar, de les moltes que hi ha a Catalunya, n’avaluen tres o quatre i això és molt poc! Tu et pots passar 500 anys incentivant la cultura de l’avaluació i no fiscalitzar res. Els pocs països que avaluen són Estats Units i Canadà i no perquè hi hagi una major cultura de l’avaluació, sinó perquè hi estan obligats per llei. Allà qualsevol programa o política ha d’incloure una part d’avaluació. Tu pots idear la política pública més meravellosa del món que si no tens una metodologia i un pressupost per a l’avaluació, no poden aprovar-te-la. L’administració pública té molt a veure amb el terme impostura. Aquí hem creat el consorci d’avaluació de polítiques públiques i això vol dir que ja avaluem polítiques públiques. Mentida! Ens agrada molt no reformar l’administració pública, sinó tunejar-la. Tenim un cotxe molt antic, li afegim una mà de pintura, posem una línia vermella i ja tenim un esportiu. Doncs no, vostè té la mateixa porqueria de sempre. 

I per què no es produeixen reformes i canvis profunds?

Per inhibició política. La reforma de l’administració pública no dona cap tipus de rendiment als representants públics perquè sempre són polítiques a mig o llarg termini. El canvis no comencen a notar-se fins al cap de cinc o deu anys. Per tant, els polítics saben que qualsevol reforma generarà reticència al canvi i iniciaran un conflicte amb els empleats, amb els sindicats i que, fins i tot, pot implicar pitjor servei, perquè de vegades per donar tres passos endavant has d’anar un endarrere per agafar una mica d’embranzida. Els polítics són actors racionals, intenten maximitzar els beneficis i minimitzar els costos. Alhora, l’administració pública està enormement capturada pels propis polítics perquè en fan un mal ús i la clientelitzen. Trien els servidors públics que són més adeptes i tenen massa llocs d’assessors que els posen enmig de l’estructura. I també existeix el problema dels propis treballadors, la cultura sindical és totalment perversa a l’administració pública. Totalment! I fa insostenible l’administració pública lluitant sempre per uns privilegis que són desmesurats. Un conjunt de coses que no són drets sinó autèntics privilegis, que costen molts diners a l’administració pública.

“De la jerarquia se’n deriva la legitimitat democràtica de l’administració pública. Si els servidors públics decidissin les polítiques i els serveis que els donés la gana, aleshores per què els ciutadans anem a votar a les eleccions? No confonguem ser participatiu en ser assembleari”

Tot depèn també de la jerarquia dins de l’administració. És necessària o caldria un model més assembleari?

Ara està de moda el terme holocràcia, és a dir, sistemes més participatius. Hem de ser capaços d’extreure la intel·ligència col·lectiva que hi ha dins de l’administració pública i que es genera per les sinergies entre diferents treballadors. Hi ha molta expertesa i, de vegades, no sabem extreure-la. A més a més aquests sistemes són motivadors i a la gent els agrada. Tot i així, recordem que no utilitzem aquests instruments perquè siguin motivadors només sinó perquè pensem que això pot millorar l’administració pública. Aquest és l’únic objectiu. Però l’administració pública funciona de forma jeràrquica i conceptualment aquesta és una de les seves essències: els de dalt manen als de baix. I els de dalts són els polítics i els de baix els funcionaris. Per tant, de la jerarquia se’n deriva la legitimitat democràtica de l’administració pública. Si els servidors públics decidissin les polítiques i els serveis que els donés la gana, aleshores per què els ciutadans anem a votar a les eleccions? Hem de saber unir aquests dos mons i és possible. Crec que podem aconseguir sistemes de major participació dels treballadors públics, que siguin motivadors i facin emergir la intel·ligència col·lectiva, però ha de quedar molt clar que aquests no decideixen. En el fons és també una qüestió de lideratge. No confonguem ser participatiu en ser assembleari.

I com poden participar els ciutadans?

Els ciutadans cada cop volen abandonar més el seu rol passiu i participar directament en algunes decisions, volen cogestionar. Però la participació funciona bé en col·lectius petits i homogenis. Al cap i la fi això és l’àgora dels grecs. I ells deien que això rutllava si eren 5.000 persones. Cal ser pocs. Per tant, en els municipis grans, com Barcelona, hem de treballar per districtes o per barris.

Aquests mecanismes ajuden a evitar casos de corrupció?

“Necessitem treballadors públics apoderats per poder-se defensar de la discrecionalitat i arbitrarietat dels polítics”

El que hem de tenir clar és que necessitem treballadors públics apoderats per poder-se defensar de la discrecionalitat i arbitrarietat dels polítics. Per exemple, quan un alcalde guanya les eleccions i durant la campanya ha promès que faria un pont al mig del municipi, el pot fer però no on ell vulgui –perquè evidentment ell el faria just davant de casa de la seva mare. L’enginyer és qui té responsabilitat civil i criminal sobre aquella obra i si ell no la signa, no es fa el pont. Gràcies a això no cauen els ponts en aquest país. Un funcionari digui el que digui, faci el que faci, no el poden fotre al carrer. Això té sentit. Però és una impostura perquè els servidors públics que ocupen les posicions més rellevants poden ser cessats de forma automàtica, sense cap tipus d’explicació, discrecional, i caure en posicions que són molt baixes, a nivell d’estatus, d’influència i retribució.

“Els funcionaris no són corruptes, però algunes vegades han hagut de mirar cap a un altre costat quan han intuït alguna cosa”

Però, aleshores, la part de funcionaris que ocupen posicions importants, llocs de lliure designació, no s’atreveixen mai a portar la contrària al polític?

No, perquè no estan blindats en absolut. I, per tant, la millor forma perquè no els cessin és sempre dir que ‘sí’ al polític i això és el que genera la corrupció. Els servidors públics no són corruptes, però algunes vegades han hagut de mirar cap a un altre costat quan han intuït alguna cosa. Perquè no tenim protegida la figura del delator. Si tu denuncies algú, automàticament aquesta denúncia és pública i l’endemà els teus caps saben que els has denunciat, et cessen i utilitzen tots els advocats de l’administració per litigar contra tu. És una batalla molt asimètrica. I si guanya el partit de l’oposició no et recuperarà perquè sempre seràs el “xivato”. En els països del nostre entorn la figura del delator està protegida, és totalment confidencial. A tots, menys al nostre. Jo a un funcionari li puc exigir que sigui ètic, que tingui valors públics, però no li puc demanar que sigui ni un heroi ni un màrtir.

Un altre dels problemes de l’administració és l’envelliment dels seus treballadors.

En 10 anys es jubilaran més d’un milió de treballadors públics a Espanya. Perdrem aquest coneixement, perquè la gent el té però no n’és conscient, considera que només és intuïció. Tot i així, això crec que també pot ser una oportunitat per afrontar els grans reptes de futur: la intel·ligència artificial i la robòtica. I això només ho pot aplicar la gent jove, que ja té una cultura i una formació de tipus digital.

La intel·ligència artificial canviarà la prestació de serveis?

I tant! D’una forma enorme. Tot l’àmbit burocràtic de l’administració pública podrà ser robotitzat. El model burocràtic no ha funcionat mai perquè l’han implementat persones, i nosaltres tenim dos problemes: ens equivoquem i utilitzem les regles burocràtiques en funció dels nostres interessos. Els robots no s’equivoquen i no tenen interessos propis. Podem així aconseguir seguretat jurídica i treure’ns de sobre unes tasques que són molt avorrides per burocràtiques.

“Es destruiran un milió de llocs de treball, en els propers 15 anys, per la intel·ligència artificial i la robòtica. Però tenim una gran fortuna: se’n jubila un milió i ens en sobra un milió”

Es perdran llocs de treball?

A l’administració pública crec que es destruiran un milió de llocs de treball, en els propers 15 anys, per la intel·ligència artificial i la robòtica. Però tenim una gran fortuna: se’n jubila un milió i ens en sobra un milió. Per tant, podem incorporar la robòtica i la intel·ligència artificial amb cost social zero a Espanya.

Això segrestarà la democràcia?

Tots estem manipulats pels algoritmes i les xarxes socials són gratuïtes. Quan una cosa és gratuïta, vol dir que el producte ets tu. Elles volen que tu estiguis connectat el màxim de temps possible perquè deixis dades. A partir d’aquí et manipulen amb algoritmes. Detecten perfectament el tu perfil social, ideològic i et seleccionen informació perquè així et reforcis més en les teves conviccions. Això és terrorífic en democràcia! Els politòlegs americans han detectat que mai havien vist tantes diferències, tanta incomunicació, entre demòcrates i republicans. Pensa que si no hi ha comunicació entre demòcrates i republicans i cadascú viu en el seu nínxol, s’està pervertint l’essència de la democràcia, una arena comú on els que pensen diferent parlen, discuteixen, negocien, arriben a consens.

“L’administració pública pot viure en una bombolla fora de la robòtica i la intel·ligència artificial durant un temps, però això envairà el sector privat. Pot ser la privatització conceptual i definitiva de l’administració pública”

La intel·ligència artificial també pot servir per blanquejar dictadures?

Sí, el governador de Dubai és un robot. Una dictadura que s’està blanquejant per la via de la intel·ligència artificial. Putin diu: qui domini la intel·ligència artificial, dominarà el món. Quin país serà? Xina. I és una dictadura. La meva gran preocupació és que l’administració pública ha de coliderar la robòtica i la intel·ligència artificial. Ja m’imagino la impostura dels que es resisteixen al canvi. Pensa amb l’eslògan: ‘Administració pública, espai lliure de robots, apostem pel calor humà’. Aquí robots, no; això és molt fred. Aquest eslògan me l’he inventat jo. Però poden dir: això dels robots és una cosa freda que faran les empreses privades, nosaltres no. Aquí apostem pel calor humà, abracem als ciutadans. Impostura! L’administració pública pot viure en una bombolla fora de la robòtica i la intel·ligència artificial durant un temps, però això envairà el sector privat. I un dia quan esclati i l’administració es vulgui obrir a la intel·ligència artificial serà difícil. Això pot ser la privatització conceptual i definitiva de l’administració pública. O coliderem, amb algoritmes propis i amb valors públics, o el sector privat ens asfaltarà.

Després de sentenciar aquesta frase, s’atura. Ha buidat el pap. Però sap que ha de seguir remant per intentar que els polítics treballin a mitjà o llarg termini per incorporar canvis i, fins i tot, la intel·ligència artificial a l’administració pública. Ves a saber si, d’aquí a una dècada, entrevistarem robots i no alcaldes, consellers o directors generals.